La Comisión para la Cooperación Laboral es un nuevo organismo internacional creado por Canadá, México y Estados Unidos de conformidad al ACLAN. Junto con un Acuerdo de Cooperación Ambiental, el ACLAN es uno de los dos acuerdos "paralelos" o "suplementarios" del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). El TLC y los dos acuerdos paralelos entraron en vigor el día 1 de enero de 1994.
El ACLAN consigna "objetivos" que incluyen la promoción de once principios laborales básicos: el fomento de la cooperación internacional, el mejoramiento de las condiciones de trabajo y de los niveles de vida y la seguridad del efectivo cumplimiento de las leyes de trabajo (el anexo A contiene el texto completo del ACLAN). Como consecuencia de estos objetivos, las partes convinieron seis "obligaciones" que se relacionan específicamente con la aplicación efectiva de la legislación laboral.
Los once "principios laborales" del ACLAN delimitan el campo de aplicación del acuerdo. Los países se comprometen a fomentar estos principios, que comprenden casi todos los aspectos de los derechos y las normas laborales de cada país, pero que no establecen reglas o normas comunes para los mismos. Sin embargo, los países han acordado estar dispuestos a realizar consultas y revisiones entre sí sobre todos los asuntos laborales que pertenezcan al ámbito del acuerdo.
El ACLAN es el primer acuerdo laboral internacional que está vinculado a un tratado de comercio. El acuerdo establece un régimen disciplinario internacional en lo que respecta a la aplicación de la legislación laboral nacional, lo que constituye una novedad importante en los asuntos laborales internacionales. Además de las revisiones y consultas, las obligaciones de los países en cuanto a la aplicación efectiva de la legislación laboral también están sujetas a "evaluaciones" a cargo de un comité de expertos independiente y, en ciertas circunstancias, a la "solución de controversias" por un Panel Arbitral independiente a fin de cumplir sus obligaciones mutuas en cuanto a la aplicación de la legislación laboral nacional.
El acuerdo establece también una estructura organizativa, la cual se integra por una Comisión para la Cooperación Laboral que está encabezada por un Consejo Ministerial, responsable de la materia del trabajo en cada país, y un Secretariado internacional que se encuentra en Dallas, para apoyar al Consejo. Además, se requiere que cada uno de los gobiernos establezca una Oficina Administrativa Nacional (OAN ) para recibir comunicaciones del público del país respectivo, proporcionar información y, en general, facilitar la participación nacional de conformidad con el acuerdo.
El Secretariado, como órgano administrativo permanente de la Comisión, realiza dos actividades. En primer lugar, ayuda al Consejo de Ministros a cumplir cualquiera de sus funciones de conformidad con el acuerdo, tales como apoyar a un Comité Evaluador de Expertos o a un Panel Arbitral que el Consejo establezca. En segundo lugar, el Secretariado prepara tanto "informes periódicos" como "estudios especiales". Los informes periódicos comprenden cuatro aspectos generales: legislación laboral y procedimientos administrativos, implementación y aplicación del derecho laboral, condiciones del mercado de trabajo, y asuntos relativos al desarrollo de los recursos humanos. En cualquier momento se podrán solicitar estudios especiales que el Consejo Ministerial considere necesarios sobre cualquier asunto acerca de los efectos del cierre de empresas o establecimientos, o sobre el derecho de los trabajadores a organizarse. El presente es el primero de tales estudios especiales realizado de conformidad al ACLAN.
Consultas ministeriales
De conformidad con el artículo 22 del ACLAN, cualquiera de las partes puede solicitar formalmente consultas a nivel del Consejo de Ministros a fin de considerar cualquier asunto dentro del ámbito del acuerdo. Las consultas ministeriales pueden tratar de temas relativos a la aplicación de la legislación laboral, pero no estarán limitadas a ellos. Las consultas ministeriales constituyen un mecanismo flexible por el cual las partes del acuerdo pueden comprometerse mutua y formalmente, de manera cooperativa y al nivel político más alto, con la participación del Secretario o el ministro del Trabajo, en asuntos de importancia relevante del propio acuerdo.
Para la mayoría de los asuntos que se presentan de conformidad al ACLAN, las consultas ministeriales constituyen una medida necesaria antes de recurrir a mecanismos independientes de evaluación y de solución de controversias, de conformidad con el acuerdo. Sin embargo, los asuntos relativos a la aplicación de las leyes laborales que son pertinentes a los tres primeros principios laborales: libertad de asociación y protección del derecho a organizarse, derecho a la negociación colectiva y derecho de huelga, solamente pueden ser objeto de consultas ministeriales. Estos asuntos no pueden ser analizados nuevamente en los procedimientos de evaluación y solución de controversias del ACLAN. Por consiguiente, la realización de consultas ministeriales es de suma importancia para tales temas.
Hasta la fecha se han realizado dos consultas ministeriales: una, a solicitud de Estados Unidos, y la otra, a solicitud de México. El presente estudio es uno de los resultados de la segunda de estas consultas. Ambas consultas han planteado asuntos relativos a la aplicación de la legislación del trabajo en lo que respecta a la libertad de asociación y al derecho a organizar un sindicato. Las dos se originaron como comunicaciones públicas que se sometieron a las respectivas OAN tanto de Estados Unidos como de México, y fueron evaluadas inicialmente por ellas. En ambos casos, los ministros concluyeron sus consultas anunciando programas de seguimiento que incluirían conferencias, cursos, estudios y otras medidas. En la consulta que dio origen a este Informe, los resultados incluyeron una audiencia abierta al público conducida por funcionarios gubernamentales de alto nivel.
Estudio especial del Secretariado sobre la presente consulta ministeria
De conformidad al artículo 14 del ACLAN, el Secretariado está autorizado para realizar "estudios especiales" según lo disponga el Consejo. El presente estudio fue aprobado por el Consejo como una parte de su plan de acción posterior a la consulta ministerial iniciada en México después de que la OAN del país emitió su informe sobre la solicitud del 31 de mayo de 1995. Los ministros anunciaron los resultados de su Consulta el 13 de febrero de 1996 (vid. el anexo B). Los ministros también solicitaron al Secretariado la realización de un estudio en los tres países "sobre los efectos que los cierres repentinos de las empresas o establecimientos tienen sobre el principio laboral de la libertad de asociación y en el derecho de los trabajadores a organizarse", estudio que se efectuaría en seis meses.
La comunicación núm. 9501/OAN Méx. fue planteada por el STRM el 9 de febrero de 1995, la misma se refiere al cierre de la empresa La Conexión Familiar, en sus instalaciones de Sprint Corporation en San Francisco, estado de California, en Los Estados Unidos de América, que tuvo lugar el 14 de julio de 1994, poco antes de que los trabajadores procedieran a votar en una elección, supervisada por la NLRB, para su representación sindical por el sindicato Communication Workers of America.
El cierre de La Conexión Familiar afectó a doscientos treinta y cinco trabajadores contratados para labores de "telemercadeo" en el servicio telefónico de larga distancia para la población de habla española de la zona. El sindicato y los trabajadores presentaron una acusación a la NLRB argumentando que el cierre del establecimiento de la empresa constituía la culminación de una serie de prácticas laborales discriminatorias adoptadas por la empresa durante la campaña de organización y motivada por el ánimo antisindical de la compañía. La empresa argumentó que el cierre se debió a que estaba perdiendo dinero y su posición en el mercado.
La oficina regional de la NLRB, actuando como brazo del consejero general de la Junta, funcionario independiente dentro de la NLRB misma, después de determinar que había pruebas suficiente para llevar el caso a juicio, presentó una queja ante un juez de derecho administrativo, parte de otra rama independiente de la estructura de la NLRB. En agosto de 1995, el juez en cuestión resolvió que la empresa había incurrido en más de cincuenta prácticas laborales discriminatorias contra los trabajadores antes del cierre, incluidas amenazas de cierre de las instalaciones, pero que el cierre en sí fue motivado por razones de naturaleza económica. El sindicato y el consejero general apelaron la resolución del juez de derecho administrativo ante la NLRB.
En diciembre de 1996, la NLRB emitió una determinación sobre la apelación de la decisión del juez de derecho administrativo, por medio de la cual se revocó dicha decisión sobre el cierre de la empresa, y se encontró que la misma había sido motivada por consideraciones de tipo antisindical. La junta ratificó las consideraciones del juez sobre las prácticas laborales discriminatorias cometidas por el patrón. La NLRB ordenó que el patrón ofreciera a los trabajadores su reinstalación en otras instalaciones de la empresa y el pago de los salarios perdidos en razón del cierre ilegal de la empresa.3
Además de la solicitud hecha al Secretariado para que emprendiera este estudio, los ministros anunciaron que se celebraría en San Francisco una audiencia pública sobre los hechos correspondientes a esta consulta ministerial. Dicha audiencia tuvo lugar el 27 de febrero de 1996. La transcripción del foro se adjunta a este estudio.
El ACLAN no proporciona una base para revisar, en un nivel internacional, los elementos de ningún caso particular que haya sido planteado ante autoridades nacionales. La administración laboral así como la legislación del trabajo siguen siendo plenamente nacionales. El acuerdo, no obstante, ha sido convenido de manera tal que permite a las partes abordar asuntos generales o sistemáticos en lo que respecta a la administración de sus leyes de trabajo. Esta perspectiva general o sistemática se observa en este Informe, que no se ocupa de examinar de nuevo el caso que lo originó, sino que se dedica al examen general de las prácticas sobre la materia en los tres países en un periodo de tiempo determinado.
