Sección IV. Actividades de cooperación, investigación, difusión e información pública
A. Alcance de las actividades de cooperación y de difusión pública según el ACLAN
Las actividades de cooperación, tal y como se establecen en el ACLAN, pueden definirse como la reunión e intercambio de información acerca de legislaciones laborales, relaciones industriales, mercados de trabajo y prácticas de recursos humanos en cada uno de los tres países considerados en lo individual y/o en relación con los otros dos.37 Los aspectos de adquisición y difusión de la información están conectados estrechamente con otras actividades de investigación relacionadas con el ACLAN, al igual que con las funciones de difusión e información al público. Es por ello que estas funciones se analizarán juntas en esta sección del informe.
Las actividades de cooperación pueden incluir el análisis mutuo de las prácticas normales, las prácticas avanzadas, o ambas, de cada uno de los países, en cualquier parte del espectro de los asuntos en materia laboral. En este apartado se incluye también la asistencia técnica de una de las Partes hacia otra en relación con el desarrollo de sus normas laborales.38 Esta actividad puede asumir una serie de formas que van desde formatos convencionales de educación mutua, tales como "seminarios, cursos de capacitación, grupos de trabajo y conferencias",39 hasta proyectos conjuntos de investigación, asistencia técnica y cualquier otro medio que las Partes acuerden.40
Las actividades de cooperación pueden aportar beneficios en diferentes niveles. El proceso es, en términos generales, informativo para los ministerios o departamentos del trabajo de cada una de las Partes y sus asesores expertos. Más aún, puesto que muchas de las actividades de cooperación han sido establecidas ex profeso en términos tripartitas al igual que trinacionales, de modo que incluyan a representantes empresariales, laborales y gubernamentales, el proceso ha sido instructivo para los líderes de todas las áreas de la comunidad de relaciones industriales y recursos humanos en cada uno de los países. Se ha fortalecido el entendimiento mutuo entre los líderes empresariales, líderes gubernamentales y líderes sindicales de los tres países, se han dado los primeros pasos para lograr alianzas entre países fronterizos y los sectores empresarial, laboral y gubernamental han aprendido mucho acerca de la posibilidad de utilizar mejores métodos o enfoques alternos en relación con aquellos que predominan actualmente en cada uno de los países. Puede también profundizarse la comprensión entre los ámbitos laboral, empresarial y gubernamental dentro de un país determinado o entre países.
B. Actividades de cooperación y programas de difusión pública que se han realizado hasta la fecha
1. Actividades realizadas por las OAN41
Durante los primeros cuatro años del ACLAN se ha realizado un buen número de actividades de cooperación y programas de difusión pública bajo los auspicios del Acuerdo. Casi todas ellas han sido organizadas por las tres OAN; sólo unas cuantas han sido llevadas a cabo en su totalidad o parcialmente por el Secretariado. El Apéndice A que se anexa al presente informe es un documento elaborado por la OAN de Estados Unidos en el que se resumen las actividades de cooperación que emprendieron las oficinas durante este periodo.
Durante 1994-1995, la mayor parte de las actividades organizadas por las OAN estuvieron relacionadas con la higiene y la seguridad en el trabajo. Entre las actividades se pueden mencionar los programas de capacitación impartidos por instructores de la dependencia de higiene y seguridad en el trabajo de Estados Unidos y Canadá para personal de su contraparte mexicana sobre temas tales como muestreo y análisis de laboratorio de contaminantes suspendidos en el aire, principios de ergonomía, muestreo de contaminantes ambientales, higiene industrial, inspección de accidentes y capacitación para la identificación de riesgos a profesionales de la higiene industrial. El programa de identificación de riesgos para profesionales de la higiene industrial estuvo dirigido tanto a personal del sector privado como del sector público. Además, algunos funcionarios mexicanos participaron junto con funcionarios de la OSHA (la dependencia encargada de la higiene y la seguridad en el trabajo) de Estados Unidos en la conducción de un curso sobre riesgos biológicos y en un programa de inspección de accidentes dirigido a personal mexicano. Hubo otros programas que se realizaron en el nivel trinacional, y en algunos casos tripartita, en lo relativo al intercambio de información sobre asuntos relacionados con la higiene y la seguridad en el trabajo, entre ellos el seminario técnico sobre higiene y seguridad en la industria electrónica, un seminario similar para la industria petroquímica y un seminario sobre estadísticas de higiene y seguridad en el trabajo.
En 1994 se realizaron doce actividades de cooperación relacionadas con la higiene y seguridad en el trabajo, en comparación con cuatro actividades sobre otros temas. En 1995 se llevaron a cabo tres programas más sobre temas relacionados con la higiene y la seguridad en el trabajo, en comparación con tres programas sobre otros temas. Después de eso, los temas de higiene y seguridad en el trabajo se redujeron en cifras absolutas y como porcentaje del total de actividades de cooperación emprendidas por las OAN, pero de todas formas, en comparación con otros temas, dominaron las actividades. En 1996 tres de las nueve actividades de cooperación organizadas por las OAN tuvieron que ver con problemas de higiene y seguridad en el trabajo; en 1997 fueron dos de cinco.
El segundo tema más frecuente dentro de las actividades de cooperación fue la legislación laboral y las prácticas de las relaciones obrero-patronales; se realizaron dos programas tripartitas en 1994 cuyo tema principal fueron las relaciones de cooperación obrero-patronales, dos talleres de gobierno a gobierno en 1995 sobre la libertad de asociación y la legislación laboral, además de partes de la Tercera Conferencia tripartita sobre Legislación Laboral y Relaciones Industriales en 1996, con el tema de "Relaciones industriales en el siglo XXI". Para 1998 se tiene considerado un programa tripartita sobre relaciones obrero-patronales de las multinacionales que funcionan en los países del TLC. Se han realizado también conferencias de planeación, seguidas de conferencias tripartitas de fondo sobre los derechos de la mujer y los problemas que se suscitan en el lugar de trabajo (1995, "Igualdad en el lugar de trabajo"; 1996, taller de planeación gobierno a gobierno; 1997, "Mujeres y trabajo en el siglo XXI"), y sobre el trabajo de menores (1996, sesión de planeación gobierno a gobierno; 1997, "Trabajo de menores en América del Norte"; 1997 conferencia de seguimiento sobre el trabajo de menores).
Otro de los temas que se han tratado en varios programas ha sido la productividad; ejemplo de ello son algunos aspectos de los dos programas sobre relaciones de cooperación obrero-patronales de 1994, el taller sobre indicadores y tendencias de la productividad de ese mismo año, el taller sobre desarrollo y aprendizaje continuo de 1996 y la Semana de Seguridad e Higiene en el Trabajo en América del Norte de 1997, en la que se destacó este tema como un factor de la productividad.
El empleo atípico fue el tema de un seminario técnico sobre microempresas y el sector informal en 1994, y de un seminario tripartita sobre las respuestas ante el crecimiento del trabajo no convencional y las prácticas y pautas cambiantes en relación con la jornada de trabajo. Este tema del trabajo atípico se tocó también durante el desarrollo de los programas sobre las mujeres en el lugar de trabajo y sobre el empleo de menores. Se encuentra en etapa de planeación otra conferencia sobre subcontratación para 1998.
En 1996 se realizó un taller sobre el tema de los programas de seguridad del ingreso. Finalmente, varios de los programas han tenido que ver con las funciones estadísticas gubernamentales, entre ellos el taller ya mencionado sobre indicadores y tendencias de la productividad de 1994, el seminario sobre estadísticas de higiene y seguridad en el trabajo de 1994, y un seminario trinacional sobre "tendencias de los mercados laborales y el papel del gobierno", programado para la primavera de 1998. Además de estos programas, que formalmente son parte de "las actividades de cooperación" bajo el rubro de "difusión pública", la OAN de Estados Unidos se ha dedicado a organizar seminarios y conferencias en colaboración con instituciones estadounidenses de educación superior y a publicar las ponencias respectivas,42 al igual que el Secretariado.
2. Actividades realizadas por el Secretariado
El Secretariado tiene la obligación expresa de elaborar periódicamente informes descriptivos en los que se presente de manera comparativa información disponible al público sobre cada una de las Partes en lo referente a la legislación y los procedimientos administrativos en materia laboral, tendencias y estrategias administrativas relacionadas con la puesta en práctica y la aplicación de la legislación laboral, condiciones del mercado de trabajo y desarrollo de recursos humanos, además de preparar un estudio sobre cualquier asunto que el Consejo le solicite.43
Hasta la fecha se han presentado informes que han sido bien recibidos en lo académico, en los que se hace una comparación de las condiciones de los mercados laborales en cada una de las tres Partes, y de su legislación laboral respectiva. Además, se realizó un estudio comparativo bien documentado sobre los cierres y reubicaciones de las empresas como mecanismo para evitar la sindicalización, en cada uno de los tres sistemas legales en materia laboral, a petición del Consejo, a raíz de la Comunicación 9501 ante la OAN de México,44 la cual se presentó debido al cierre de una planta en el área de San Francisco en el que estuvo involucrada una compañía de telecomunicaciones. En la comunicación se denunciaba que Estados Unidos no estaba aplicando la ley para hacer valer el derecho de libertad de asociación de los trabajadores, así como su derecho a organizarse, en el contexto de una reubicación antisindical de la planta.
C. Evaluación
1. En general
Es difícil encontrar a alguien que se oponga a las actividades de cooperación en general, aunque el grado de entusiasmo varía y en la evaluación de algún programa en particular se pueden presentar diferencias. La comunidad empresarial en los tres países ha mostrado entusiasmo en relación con las actividades de cooperación; en muchos casos, los ejecutivos de las compañías que asisten a estos programas obtienen un conocimiento concreto que pueden poner en práctica rápidamente en su propio trabajo. La comunidad empresarial de Estados Unidos ha manifestado su preferencia en el sentido de que este aspecto del Acuerdo domine las operaciones de la Comisión. El movimiento laboral, por lo menos en Estados Unidos, considera que estas actividades reportan algún beneficio, aunque en diferentes grados; sin embargo, considera también que es muy limitada la contribución de las actividades de cooperación para lograr el cumplimiento de las obligaciones que cada una de las Partes ha contraído en virtud del ACLAN, y para el avance en la consecución de los objetivos generales del ACLAN.
2. El papel de las OAN y del Secretariado
En su calidad de centros de enlace entre las dependencias gubernamentales de cada una de las partes, entre las tres OAN y entre el Secretariado y cada una de las Partes, las OAN han desempeñado un papel decisivo en todas las actividades de cooperación. En lo referente a los informes y estudios del Secretariado, las OAN parecen haber cumplido cabalmente con la función que se señala en el Acuerdo de proporcionar información disponible al público sobre su país, sus leyes, mercados y prácticas en materia laboral. En relación con los seminarios, talleres, conferencias y otros programas trinacionales de educación mutua, la mayor parte de ellos han sido organizados y llevados a cabo por las tres OAN, en un esfuerzo de cooperación entre ellas. El Secretariado se ha limitado a la organización de varias conferencias, de corte académico en su mayor parte, y a la publicación de los trabajos presentados.
Esta división del trabajo entre el Secretariado y las OAN no se encuentra en el texto del Acuerdo. El ACLAN asigna al Consejo la responsabilidad general de la función de las actividades de cooperación,45 e impone al Secretariado la obligación general de "brindar asistencia al Consejo en el ejercicio de sus funciones, así como cualquier otro apoyo que le pida el Consejo".46 Las funciones de las OAN como centros de enlace entre las tres Partes y con el Secretariado, y como fuentes de información pública entre sí y con el Secretariado, apoyan, aunque no obligan a la práctica del Consejo de asignar a las OAN la tarea de llevar a cabo la mayor parte de las actividades de cooperación.
Hasta la fecha el Secretariado tiene una estructura y un personal que corresponde al trabajo de un instituto de investigación laboral avanzada trinacional e interdisciplinario que proporciona apoyo especializado al Consejo. A pesar de algunas expresiones ocasionales de insatisfacción por parte de representantes individuales de las comunidades laboral, empresarial y gubernamental en esta etapa inicial, el Secretariado parece estar desempeñando de manera adecuada sus funciones designadas. Es por ello que el Comité Consultivo Nacional de Estados Unidos, al elaborar este informe, ha considerado la opción de albergar institucionalmente la mayor parte de las actividades de cooperación en este organismo de orientación tan marcadamente académica.
Sin embargo, el consenso del Comité Consultivo Nacional de Estados Unidos es en el sentido de que las OAN sigan siendo la instancia organizadora preferida para llevar a cabo y desarrollar las actividades de cooperación. En primer lugar, las OAN son una parte constituyente del ministerio o departamento de trabajo de cada uno de los gobiernos; los miembros del personal de las OAN son por lo general funcionarios del gobierno que cuentan con experiencia práctica en el ámbito laboral y están en posición de aprovechar los conocimientos del personal profesional en otras secciones del ministerio o departamento del trabajo de la Parte respectiva. En segundo lugar, es particularmente importante el desarrollo de actividades en las que participen representantes empresariales, gubernamentales y laborales, frente a conferencias puramente académicas, y las OAN y los ministerios del trabajo dentro de los que se enmarcan están ampliamente compenetradas con sus comunidades respectivas de relaciones industriares y cuentan con una extensa red de contactos y recursos de los que puede echar mano para la organización de las actividades de cooperación. Si se asignara al Secretariado el papel de organismo rector para la realización de las actividades de cooperación, podría verse obstaculizado por la falta de recursos o bien su disponibilidad podría depender de los contactos personales fortuitos de algunos miembros del personal del Secretariado.
En tercer lugar, y de la mayor importancia, debido a que cada una de las OAN constituye el órgano de enlace del gobierno de la Parte con otras instituciones del ACLAN, y al mismo tiempo cada una de las Oficinas sigue siendo un elemento interno de su propio gobierno nacional, el compromiso de una OAN hacia una actividad de cooperación en particular conlleva el apoyo y la cooperación de todo su gobierno. En contraste, el Secretariado es por naturaleza un organismo trinacional que no tiene que responder ante ninguna de las Partes en lo individual y es externo a las políticas nacionales y a las funciones ejecutivas de las tres Partes. Si bien la ubicación política de las tres OAN reduce en ocasiones su eficiencia mutua en la realización de las actividades de cooperación de la mejor manera posible, sí fortalece el impacto de las actividades ya que éstas se realizan con el apoyo total de cada uno de los gobiernos.
3. Contenido fundamental de las actividades
Es demasiado pronto para evaluar las prioridades globales que el Consejo ha determinado, con la asesoría de las OAN, en lo referente al enfoque fundamental de las actividades de cooperación. El énfasis que se ha puesto en los primeros años en las actividades relacionadas con higiene y seguridad en el trabajo puede justificarse fácilmente por la necesidad expresa de asistencia técnica en esta área. El enfoque significativo, aunque no tan pronunciado, que se ha dado a las prácticas de las relaciones obrero-patronales y a la legislación laboral, en particular en el ámbito de la libertad de asociación, puede entenderse en virtud de la recurrencia de este tipo de temas en las comunicaciones que las Partes han procesado hasta la fecha. Aparentemente, las actividades más recientes cubren una gama más amplia de problemas, y al menos algunas de ellas reflejan un interés en los trabajadores más vulnerables y que son a menudo marginados, como es el caso de las mujeres, los menores y las personas cuya situación laboral no es típica.
Algunos de los temas que se mencionan en el ACLAN en la lista de áreas apropiadas para las actividades de cooperación47 deben todavía incluirse en la agenda de asuntos por tratar. Algunas de las áreas importantes que aún no han sido exploradas son los trabajadores migratorios, las condiciones de trabajo y su aplicación, y la compensación por accidentes o enfermedades relacionadas con el trabajo. Las áreas relacionadas con las prestaciones laborales y los programas sociales para los trabajadores y sus familias están también entre los temas para actividades de cooperación que no se han atacado a fondo.
Otra de las áreas de la lista de principios laborales del Anexo 1, la discriminación en el empleo por motivos de raza, origen étnico y origen nacional (esto es, motivos que no tengan que ver con el sexo), no aparece en la lista de temas para las actividades de cooperación del Artículo 11 y tal vez deba considerarse para actividades futuras de cooperación dentro del rubro de "otros asuntos" que las Partes deben acordar. Las Partes se han comprometido a realizar esfuerzos para eliminar la discriminación en el empleo por estos motivos, como una de las obligaciones que han contraído en virtud del ACLAN; ésta es otra de las áreas en la que el compartir problemas y soluciones redundaría en beneficio mutuo. Existen en los tres países del TLC problemas diferentes aunque paralelos relacionados con la discriminación en el trabajo por motivos de raza, color de la piel, origen nacional y origen autóctono que implican una serie de cuestiones políticas y sociológicas de fondo. Dada la naturaleza delicada de estos problemas, es claro que se requiere de un manejo cuidadoso, pero el análisis comparativo brinda a menudo perspectivas inesperadas para beneficio de todos los participantes.
Otra de las áreas que no se mencionan expresamente en las actividades de cooperación del párrafo 1 del Artículo 11 son los problemas transfronterizos relacionados con cuestiones laborales, ya sea que se presenten o no a causa del TLC. El Secretariado se ha ocupado hasta cierto punto de estos asuntos, especialmente en su estudio llamado Cierre de empresas y derechos laborales. Sin embargo, las áreas fronterizas de los estados o provincias en los tres países han expresado ya su preocupación por el impacto de la movilidad laboral interfronteriza en aspectos de legislación y pautas laborales. El problema de las indemnizaciones en caso de lesiones y enfermedades laborales ha sido ya presentado por numerosas autoridades locales como un asunto urgente. Se puede prever también que surgirán cuestiones relacionadas con las prestaciones que otorga el gobierno, tales como la seguridad social y las prestaciones que otorgan los patrones; estos problemas requerirán también de la debida atención. Éstas son áreas en las que los trabajadores, patrones y gobiernos locales, además de los gobiernos nacionales de cada una de las Partes, tienen en juego intereses de peso para lograr soluciones sensatas y bien pensadas ante los cambios que la movilidad laboral interfronteriza producirá.
4. Efectividad de las actividades de cooperación y los programas de difusión pública para promover los objetivos del ACLAN
Durante los últimos cuatro años las tres OAN han pasado por un proceso de aprendizaje en lo referente a la mejor manera de estructurar y organizar actividades de cooperación. La creciente complejidad de las actividades que se han realizado es prueba de este proceso. La conexión entre la estructuración de la actividad y los participantes a los que va dirigida en el proceso educativo al igual que la relación entre los objetivos del programa y la consecución de uno o más de los objetivos del ACLAN se ha estrechado cada vez más, y esta tendencia es digna de elogio.
Algunos de los temas de las actividades de cooperación resultan de gran utilidad, por ejemplo, para la elaboración de una base comparativa trinacional sobre legislaciones laborales, relaciones industriales y economía del trabajo para funcionarios gubernamentales y expertos en cada uno de los tres países, y han sido estructuradas específicamente teniendo en mente esta base de conocimientos. Este tipo de actividades rendirá frutos en la elaboración futura de políticas. Otras áreas de las actividades de cooperación tienen una importancia más inmediata para los profesionales de las relaciones industriales y los recursos humanos, esto es, para la elaboración de políticas en el nivel de la compañía y no en el gubernamental, y la estructura de estos eventos refleja cada vez más la naturaleza del grupo participante al que van dirigidos.
Los programas dirigidos a funcionarios gubernamentales impulsan en la mayor parte de los casos los objetivos del ACLAN relacionados con la formulación, aplicación y observancia de las leyes en materia laboral. Los programas que van dirigidos a los profesionales de las relaciones industriales pueden impulsar los objetivos del cumplimiento voluntario y de observancia entre los particulares, pero también pueden fomentar objetivos no relacionados con las leyes en el nivel de la empresa, tales como el aumento de la productividad, la difusión de mejores prácticas de trabajo y el desarrollo de una economía de alta productividad con mano de obra calificada. En términos generales, los objetivos de difusión pública reciben un impulso a través de los eventos en los que se proporciona información sobre temas del ACLAN al público en general más que a los especialistas.
Las OAN han resultado ser cada vez más capaces para organizar talleres, seminarios y conferencias que se ajustan al público al que van dirigidas, y para impulsar la participación de las comunidades laborales, empresariales y de gobierno indicadas. La mayor parte de las actividades que no están limitadas a la participación gubernamental directa ha sido organizada en términos trinacionales y tripartitas (sector empresarial, laboral y gubernamental). La disponibilidad de los resultados de estas actividades se ha ampliado a través de la publicación en varios casos de los trabajos presentados en las conferencias. Las OAN han empezado a utilizar medios impresos, electrónicos, de audio y video para dar a conocer los frutos de las actividades y multiplicar así su efectividad. Se debe fomentar el uso de este tipo de recursos. En particular, como se analiza en la sección final de este informe, el uso cada vez mayor de internet y páginas electrónicas para difundir todos los discursos, presentaciones y transcripciones de los eventos representaría un gran impulso a los compromisos del ACLAN en lo relativo a la transparencia y al fácil acceso del público a la información.