Sección IV. Resumen de las observaciones y recomendaciones.
Esta revisión independiente de la aplicación del ACLAN durante los cuatro años subsecuentes a su creación ha tratado de determinar si las instituciones creadas han funcionado bien, si la experiencia sugiere que hay que realizar algunos ajustes, y en general si el Acuerdo ha producido resultados que no se hubieran logrado sin él. Se examinó el esfuerzo para lograr que se cumplieran todos los objetivos establecidos en el Artículo 1 del instrumento. En primer lugar, era necesario hacer notar algunas de las características del ACLAN: su enfoque es esencialmente trinacional y no supranacional; el hecho de que imponga a las Partes un enfoque general de cooperación tanto en lo que respecta a la realización de actividades de cooperación y a la forma en que se aplican los procedimientos de evaluación y consulta para la cooperación, como en lo referente a los procedimientos de resolución de controversias; su aplicación está basada esencialmente en la iniciativa gubernamental; finalmente, en su esfuerzo por combinar de manera exitosa el ámbito del trabajo con la liberalización del comercio internacional, ocasionalmente ha mostrado una cierta ambivalencia.
En términos institucionales, debe hacerse notar en primer lugar que los órganos permanentes del ACLAN han estado en posición de garantizar adecuadamente su aplicación durante este periodo inicial, ya sea a través de la Comisión para la Cooperación Laboral en el nivel trinacional, o, dentro de cada uno de los países, principalmente a través de las Oficinas Administrativas Nacionales (OAN). Ésta no es una labor fácil en virtud de la novedad del ACLAN, y especialmente debido a la diversidad cultural y económica del área que cubre.
En particular, en lo que se refiere a la Comisión, el Consejo realizó reuniones ministeriales anuales y otras consultas ministeriales diversas entre los tres países, integrando así un foro trinacional del más alto nivel que probablemente no hubiera existido sin el ACLAN. El Secretariado, el brazo funcional del Acuerdo, logró equiparse con la maquinaria operativa que corresponde a esta etapa inicial de la aplicación del Acuerdo. Sin embargo, es de temerse que con los recursos limitados con los que cuenta en la actualidad no podrá funcionar adecuadamente para coadyuvar al desarrollo futuro de los objetivos del Acuerdo, especialmente en lo que respecta a la necesidad de contar con un programa metódico e independiente de investigación comparativa de naturaleza económica, legal e institucional.
En el nivel nacional, parece ser que las OAN -integradas en la estructura ministerial de cada uno de los países- han colaborado hasta ahora entre sí y con la Comisión. Cada una de ellas es responsable de examinar las comunicaciones públicas y para este propósito han adoptado reglas de procedimiento que reflejan sus propias culturas institucionales nacionales. En esencia, estas comunicaciones públicas son la única fuente de contribuciones no gubernamentales al proceso de determinar si la legislación laboral de cada una de las naciones es efectiva. Sería deseable que hubiera una mayor uniformidad entre las reglas de procedimiento con la debida consideración a las diferentes tradiciones legales, especialmente en lo referente al carácter público del proceso de revisión. Por otra parte, los comités consultivos nacionales pueden estrechar la conexión con círculos no gubernamentales y será necesario garantizar de manera periódica su representatividad.
El Acuerdo considera también el establecimiento de entidades temporales para examinar según se requiera los patrones de prácticas de cualquiera de las Partes en relación con las normas laborales técnicas: los Comités Evaluadores de Expertos (CEE) y los paneles arbitrales. El periodo en cuestión no fue testigo de este tipo de instancias. En la medida en que se requiere considerar los asuntos de manera "no contenciosa" para ceñirse al espíritu del Acuerdo, los CEE podrían aportar el beneficio de un análisis independiente de expertos que no están ligados con ninguna de las Partes. Los beneficios de este tipo de intervención deberán conducir al empleo más frecuente de este recurso. En lo que se refiere al alcance actual de los CEE, la práctica de las consultas ministeriales "de iniciativa" es decir, consultas que no están necesariamente asociadas con la revisión previa de una comunicación pública por parte de una de las OAN, podría dar resultado en los casos apropiados, al igual que en cualquiera de los casos considerados por el Acuerdo. De manera adicional, si bien los tres primeros principios laborales fueron el centro de las actividades de las OAN y de las consultas ministeriales durante el periodo en cuestión, parecería aconsejable examinar las razones, que en todo caso no quedan muy claras, para su exclusión de los objetivos de los CEE.
Entre las actividades de cooperación que se han realizado se cuentan 38 cursos, seminarios y conferencias que han tenido como tema central la higiene y seguridad, capacitación y empleo, legislación laboral y derechos de los trabajadores. Estas actividades han hecho que los participantes de cada uno de los países tengan un mayor entendimiento y apreciación de las condiciones laborales y de la legislación correspondiente de los otros países. Esto representa una importante contribución para enfrentar los problemas mutuos y para sentar las base de la cooperación en el futuro. Sin embargo, este mayor entendimiento se ve limitado en gran medida a los participantes inmediatos en las actividades. Una buena parte de la información no llega a un público más amplio porque a menudo los resultados no se publican ni se difunden de una forma accesible. Existe la necesidad de que el Secretariado amplíe los canales de comunicación pública y difunda tan ampliamente como sea posible la información que se genera a partir de dichas actividades, que se realizan en su mayor parte bajo los auspicios de las OAN. Más aún, el Secretariado debe hacer uso de esta información como base para análisis posteriores y proyectos de investigación.
Los estudios de investigación han llenado lagunas de información básica en el área laboral. El estudio comparativo de los mercados laborales y de las estadísticas laborales representa el inicio del entendimiento de los diferentes problemas que existen en los tres países, y el estudio comparativo de la libertad de asociación, del derecho a organizarse y del derecho a las negociaciones colectivas, ha determinado y dejado en claro muchos de los problemas que se han presentado en las comunicaciones públicas. Los estudios nacionales comparativos de normas y prácticas en la industria del vestido de América del Norte ofrecerán un modelo para estudios más específicos y detallados. El estudio comparativo del cierre de empresas hizo resaltar las diferencias no sólo en las leyes y prácticas relacionadas con este problema en particular sino también en lo referente a las diferencias en los valores y premisas básicas de esos países.
Resulta sorprendente que el Secretariado no haya elaborado el documento más básico y elemental, que sería una traducción textual en los tres idiomas de las legislaciones laborales y las disposiciones derivadas de las mismas en los tres países. Ésta debe ser su prioridad más importante.
El Secretariado debe ampliar sus estudios comparativos de investigación, y enfocar sus esfuerzos futuros en problemas más específicos y detallados, y deberá difundir ampliamente los resultados de la investigación. Estos estudios no deben hacerse al azar, sino con base en una planeación a largo plazo y deben incluir no sólo investigación legal sino también investigaciones socioeconómicas empíricas. Uno de los productos deberá ser un banco de datos con información comparativa e imparcial que cada una de las Partes pueda usar con la mayor confianza.
El proceso de las comunicaciones públicas ha tenido como resultado un escrutinio binacional sin precedentes sobre la aplicación real de la legislación laboral en cada uno de los países. El análisis de casos específicos da un significado práctico al contenido de las leyes laborales y a su aplicación. El procedimiento incluye las consultas ministeriales para algunos problemas concretos.
Este proceso es un instrumento que está a la disposición de las Partes para identificar las violaciones sistemáticas en la aplicación de las leyes laborales de las otras Partes. En ausencia de lineamientos precisos en el Acuerdo, las diferentes tradiciones nacionales administrativas y judiciales llevan a diferentes puntos de vista sobre la investigación de dichos asuntos, específicamente con respecto a la importancia de establecer evidencias relacionadas con situaciones específicas y en lo referente al recurso de las audiencias públicas.
Sin embargo, el proceso tiene como resultado pocas acciones concretas. Aunque la investigación y las audiencias han hecho surgir evidencias sustanciales de que se ha violado la ley, de que los procedimientos no son imparciales y de que la ley no está siendo aplicada, no se produce ninguna corrección ni indemnización.
Esto se debe en parte a las cláusulas del ACLAN y a lo acordado para el proceso de las comunicaciones públicas. El ACLAN señala los objetivos en términos muy generales pero únicamente impone obligaciones en materia de aplicación de las leyes existentes. El proceso de las comunicaciones públicas ha sido pensado, como se señala en el ACLAN, como un procedimiento para buscar hechos, y no como un proceso informativo con atribuciones para ordenar soluciones. Toda acción debe realizarse a través de las consultas ministeriales.
Sin embargo, del proceso de las comunicaciones públicas pueden derivarse las recomendaciones. El informe público puede incluir la recomendación para una consulta ministerial, y los ministros pueden acordar una acción concertada. Estas recomendaciones, empero, no han incluido los pasos necesarios para tomar acciones correctivas formales o informales para ofrecer un cierto grado de ayuda a las víctimas de acciones ilegales o para que se hagan esfuerzos tendientes a corregir los defectos sistemáticos. Las recomendaciones en los informes públicos y las que son resultado de las consultas ministeriales se han limitado a la realización de estudios conjuntos, a la celebración de seminarios, a la organización de conferencias, a la convocatoria de reuniones públicas y al intercambio de información entre los ministros para mantenerse informados. Es de temerse que se sigan dando conclusiones de esta naturaleza en los casos relacionados con los mismos principios de la legislación laboral, lo cual provocará gradualmente el desencanto entre los círculos interesados, por lo menos en Estados Unidos y Canadá.
Esta limitación autoimpuesta de las OAN y los ministros resulta más problemática en los casos en que se cuenta con evidencias de que no se han dado procesos justos y transparentes. El ACLAN impone obligaciones procesales positivas. Los procedimientos injustos violan el Acuerdo aun cuando cumplan con las leyes nacionales. Sin embargo, ni la OAN de Estados Unidos ni los ministros parecen estar dispuestos a declarar que algunos procedimientos violan el Acuerdo y mucho menos a recomendar cambios.
Esta renuencia a hacer un uso cabal del Acuerdo se refleja también en el hecho de que no se han utilizado los Comités Evaluadores de Expertos para investigar de manera metódica la aplicación de las leyes laborales en materia de higiene y seguridad y en relación con otras normas laborales técnicas.
Al llevar a cabo esta revisión independiente hemos considerado no sólo los cuatro años anteriores, sino también los próximos años. Reconocemos que cuatro años es un periodo corto para desarrollar el enorme potencial del ACLAN. Con el Acuerdo se crea no sólo un grupo totalmente nuevo de instituciones, sino también la necesidad de contar con un nuevo esquema de pensamiento que requiere cambios en las actitudes sociales. Es inevitable que esto lleve más tiempo. Los primeros cuatro años son por tanto un periodo de prueba y error. Se ha logrado mucho, pero el pasado es únicamente el prólogo del futuro. Nuestra preocupación principal, que también debe ser la de las instituciones del ACLAN, es el futuro. Nuestras observaciones, cuestionamientos y recomendaciones tienen por objeto contribuir a este futuro. No sólo hemos examinado lo que se ha hecho, sino también lo que puede y debe hacerse.
Pierre Verge (Canadá)
Clyde Summers (Estados Unidos)